麻花属于糕点，还是油炸面制品？ 看这个判例！
【前 言】
记得十多年前，一部名为《一个馒头引发的血案》网络短剧曾经轰动一时。无独有偶，今天笔者要说的是由一根麻花引发的行政诉讼案，该案先后历经两级人民法院审理，对于麻花到底属于糕点还是油炸面制品作出了最终“司法认定”。看到这里，大家可能要纳闷了：麻花？不就是我们常吃的一种零食吗，属于糕点还是油炸面制品有那么重要吗？还要单独拿出来专门说说。当然重要，答案是肯定的。这里面不仅涉及到食品添加剂是否超范围使用的问题还涉及涉事食品生产经营企业是否违法的问题，更涉及到基层食药监人员作为食品安全守护者的执着与艰辛。正是鉴于以上原因，笔者才不吝笔墨从专业的角度将该案例与大家共同探讨分享一下。
【基本案情】
2017年5月15日，举报人于某某向济南市历城区食品药品监督管理局举报，称其从济南某某商业有限公司历城店购买的“众望牌”麻花含有食品添加剂“纽甜”，属于超范围使用添加剂，要求该局进行查处并予以奖励。该局接到举报后经过详细调查并进行委托第三方抽检，最后综合参照国家质检总局、国家标准化委员管理会发布的《糕点术语》（GB/T12410-2007）第2.2.28条、国家卫计委发布的《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）、国家食品安全风险评估中心编著的《食品安全标准、食品添加剂使用标准实施指南》（书籍）第07.02.01条、咸宁市食品药品监督管理局颁发的食品生产许可证及明细表、“众望牌”麻花的原料和制作工艺及包装袋上的食品标签等相关资料认为“众望牌”麻花属于糕点类食品而非油炸面制品，且经第三方检测机构抽样检验其纽甜含量符合规定，举报人所举报的涉事企业超范围使用添加剂的违法事实并不成立，对其举报作出不予受理的决定，并于2017年6月13日向举报人进行了书面告知。
【法院审理】
收到书面告知后，举报人于某某（以下简称原告）对该局的上述答复不服，于是向历城区人民法院提起行政诉讼，认为《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）国家强制标准对麻花属于面制品或糕点并没有明确列举，历城区食品药品监督管理局（以下简称被告）依据《糕点术语》、《食品安全标准、食品添加剂使用标准实施指南》（书籍）等相关资料认定“众望牌”麻花属于糕点，证据不足。要求法院撤销该局作出的304号书面告知书、责令该局重新调查、重新处理等诉讼请求。
历城区人民法院（以下简称一审法院）依法受理并经开庭审理后认为：被告依据《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）的食品分类的理解，结合GB/T12410糕点术语、食品标签的标注、产品生产企业的生产许可证及明细表、产品的原料和生产工艺，认定“众望牌”麻花属于糕点类食品并无不当，其认定事实的证据确实充分，且对原告告知适用法律正确，原告要求撤销304号书面告知书、责令被告重新调查、重新处理的诉讼请求于法无据，不予支持。一审法院判决后，原告于某某对上述判决不服，遂向济南市中级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉，称只有法律制定者才可以解释法律和指导法律的执行，食品安全标准只有其制定部门才拥有合法的解释权。一审判决依据非行政部门制定颁发、且由图书出版社发行的所谓权威资料解释由国家卫计委颁布的食品安全国家强制标准，于法无据。原告请求二审法院：1.撤销一审判决；2.支持上诉人的诉讼请求；3.由被上诉人承担诉讼费用及合理差旅费。
【终审判决】
济南市中级人民法院依法组成合议庭对前述上诉案件进行了审理。二审法院认为，本案双方当事人对一审查证的证据和行政程序并无异议，双方当事人争议的焦点问题主要涉及“麻花属于粮食和粮食制品中的油炸面制品还是焙烤食品中的糕点”的认定。而如何认定要综合分析综合考量。
其一，事实认定和法律适用系不同概念。麻花是属于糕点还是油炸面制品系事实认定问题，而非法律适用问题，因此，关于麻花在食品中分类的理解和解释，不属于对法律的解释。字词典、行业规范、行业标准、权威书籍、常识等，均可作为对事实的解释和认定的依据。因此，上诉人主张的应当按照法律解释的要求对解释主体、依据进行限制的理由不能成立。
其二，对于字词含义的界定基本原则。二审法院认为，对于字词含义的界定，一般应当优先按照普通人可以接受的含义进行理解；当对于行业专用词语理解发生歧义时，自然应当尊重该行业对该词语的定义。麻花属于食品，其在原材料和制作工艺上同时涉及油炸面制品和糕点两类食品，普通人确实难以直接准确地将其进行分辩归类。此时，需要借助该行业的专业知识进行认定。被告依据《糕点术语》及《食品安全标准、食品添加剂使用标准实施指南》（书籍）等相关资料对的麻花属性进行认定并无不当。
其三，涉案品牌的麻花符合油炸糕点的定义特征。《糕点术语》中对于糕点的定义为“以粮、油、糖、蛋等为主料，添加（或不添加）适量辅料，经调制、成型、熟制等工序制成的食品。”油炸糕点的定义为“油炸熟制的一类糕点。”从上述行业定义看，麻花符合油炸糕点的定义特征。《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》中列明，油炸面制品是指经油炸工艺制成的面制品，如油条、油饼等。另外，从生活常识理解，糕点属于可长期储存的零食，而油炸面制品则通常属于即食的主食。综合以上行业知识及生活常识，结合食品标签标注、生产许可证和明细表、产品的原料和生产工艺，麻花确属糕点类食品，而非上诉人主张的油炸面制品。
综上，济南市中级人民法院于二0一七年十月十六日作出终审判决：一审判决书认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。麻花到底属于糕点还是油炸面制品？随着法院的判决最终尘埃落定。但是这个貌似简单的问题的背后却暗藏着专业知识的积累和法律法规适用。
据了解，随着职业“打假”人士的专业化，举报食品生产经营企业超范围使用食品添加剂的举报线索屡见不鲜，如何去通过剥茧抽丝区分判断食品分类和食品添加剂使用，如何运用专业知识和法律素养去正确履行法定职责，通过对该案的梳理也许能给大家提供一些有益借鉴或思考。（作者系济南市历城区食药监管局 方庆海 张 猛）
馒头属于“小麦粉制品”，还是“糕点”？
案例：
2016年9月23日，市食品药品监督管理局委托市出入境检验检疫局检验检疫综合技术中心对某学校食堂制作的刀切馒头抽样检测。2016年10月14日将报告函送我局，检测报告（报告编号（No）：HWGS201609485）结果中环己基胺基磺酸钠（甜蜜素）为0.79g/kg，不符合GB 2760-2014《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》标准要求，检验结论为不合格。
2016年10月17日，食药监管执法人员向当事人某学校送达《食品安全抽样检验结果通知书》，并对该单位进行现场监督检查。检查中发现：在该单位食堂二楼面点间的平冷操作台下方的储物柜内及调料台上均发现小彩牌“甜蜜素”，其包装上正面标明“食品添加剂”字样。
进一步调查得知，该学校食堂存在以下违法事实，生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品：1、2016年9月23日，市食品药品监督管理局委托市出入境检验检疫局检验检疫综合技术中心对某学校食堂制作的食品刀切馒头抽样检测，结果中环己基胺基磺酸钠（甜蜜素）为0.79g/kg，不符合GB 2760-2014《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》标准要求；2、在该单位食堂二楼面点间的平冷操作台下方的储物柜内及调料台上均发现小彩牌“甜蜜素”，其包装上正面标明“食品添加剂”字样。3、区疾病防治中心委托我市疾病防治中心对某学校食堂2016年10月17日制作的刀切馒头抽样检测，结果中环己基胺基磺酸钠（甜蜜素）为0.439g/kg，不符合GB 2760-2014《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》标准要求，刀切馒头的配料白砂糖、面粉、红豆沙中均未检出环己基胺基磺酸钠（甜蜜素）4、食堂分管老师、食堂经理、面点间负责人对违法事实予以承认，共计违法所得780元。面点间负责人供述了该学校食堂在制作刀切馒头时添加环己基胺基磺酸钠（甜蜜素）的违法行为，同时在法定时限内，某学校对检测报告结果中环己基胺基磺酸钠（甜蜜素）为0.79g/kg结论不合格未提出异议。
上述违法事实违反了《食品安全法》第三十四条第一款第四项之规定，根据《食品安全法》第一百二十四条第一款第三项的规定，给予该学校没收违法所得780元、罚款80000的行政处罚。因该学校食堂违法生产经营的食品、食品添加剂量较少且解封后已当场销毁，故不另行没收。
争议：
刀切馒头检测结果中环己基胺基磺酸钠（甜蜜素）为0.79g/kg，认定不符合GB 2760-2014《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》标准要求是否合理？
第一种观点认为不合理，理由如下：
1.GB2760并没有将馒头明确分类是“小麦粉制品”、还是“糕点”。检验机构在GB2760没有明确馒头分类的情况下，就将馒头视为是“小麦粉制品”，没有充分说服力。国家食品药品监督管理总局公布的食品许可分类目录中，明确馒头属“热加工糕点”的“5.其他类”：[发酵面制品(馒头、花卷、包子、豆包、饺子、发糕、馅饼、其他)、油炸面制品(油条、油饼、炸糕、其他)、非发酵面米制品(窝头、烙饼、其他)、其他]。
2.如果依据国家总局的食品分类目录，馒头属“糕点”，甜蜜素就可以在馒头中限量添加（最大使用量：1.6g/kg）。只要馒头中检出甜蜜素没有超过出最大使用量，也应该是合格的。即使有检验机构不合格的检验报告，作出立案处罚依据不充分。
3.2009年6月16日，卫生部《关于糕点使用食品添加剂问题的批复》(卫监督函[2009]263号)，卫生部回复广东省卫生厅：《食品添加剂使用卫生标准》（GB2760）所附食品分类系统（表F.1）用于界定食品添加剂的使用范围，仅适用于GB2760。对于难以明确界定归入GB2760食品分类系统中糕点类别（07.02）或粮食和粮食制品类别（06.0）的产品，可由行业根据产品特点确定归属类别。
第二种观点认为合理，理由如下：
1.馒头的定义：馒头，又称之为馍、中国特色传统面食之一，一种用面粉发酵蒸成的食品，形圆而隆起。本有馅，后称无馅的为馒头，有馅的为包子。通常北方人们选择馒头来作为主食。 糕点的定义：指以粮、糖、油、蛋、奶等为主要原料经焙烤等工艺现场加工而成的食品，含裱花蛋糕等；根据定义馒头判定为小麦粉制品。
2.在判断食品添加剂使用范围时，只适用2760食品分类系统，无需考虑总局食品许可分类系统，因作用不一样。第二，在2760分类系统中，粮食和粮食制品是06.0一个大类，这个大类已经明确注明“不包括07.0类焙烤制品”，而糕点07.02是在焙烤制品类别下，所以在2760里，馒头不是07.0类别下的食品，而是06.0项下小麦粉制品。结论，检验报告合理。
3.食品安全的管理本质上是风险管控，不是行政管理和处罚，甜蜜素ADI值为0～11mg/kgBW，人群特别是北方人群以馒头为主食，如果允许添加甜蜜素，那么对人体健康损害（主要是中长期的致癌作用）不可避免，所以必须禁止使用。糕点类制品的数量要比馒头少很多，所以可以适量添加。标准的制定，首先是进行毒理试验确定ADI值；然后是膳食调查，确定食物构成比；最后是推算出允许添加范围和剂量。
分析：
笔者较为认同第一种观点，除以上理由外，卫生部于2009年6月16日曾对广东省卫生厅回复关于糕点使用食品添加剂问题的批复(卫监督函[2009]263号) 内容如下：
你厅《关于糕点食品添加剂使用有关问题的请示》（粤卫〔2009〕37号）收悉。经研究，现批复如下：“《食品添加剂使用卫生标准》（GB2760）所附食品分类系统（表F.1）用于界定食品添加剂的使用范围，仅适用于GB2760。对于难以明确界定归入GB2760食品分类系统中糕点类别（07.02）或粮食和粮食制品类别（06.0）的产品，可由行业根据产品特点确定归属类别。《糕点术语》（GB/T12140—2007）中各类糕点可参照《食品添加剂使用卫生标准》（GB2760）食品分类系统中的糕点类别（07.02）使用食品添加剂。”
批复《糕点术语》中的各类糕点都可以参照糕点类别（07.02）使用食品添加剂，强调是各类糕点都可以参照使用，当然也包括水蒸类、焙烤等等所有各类糕点。说明糕点类别（07.02）不只适用于焙烤制品类别。因而简单把馒头归类于小麦粉制品不合理。（作者系苏州工业园区食药监管局 顾成忠）
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